企业长期生产调试不验收，如何处理？

2008年11月，某企业年产3万吨的金矿开采项目环评手续获得原省环保局审批，之后开始陆续建设。2021年12月30日，所在地生态环境局检查发现，项目2018年11月建成，至 2021年6月期间多次进行阶段性生产开采作业（有环保设施、硐口设施、电费票据、调矿收费单据，现场检查勘验笔录、调查询问笔录等为证据），产品为金矿原石。但“坚称”未组织环境保护设施验收、属于调试阶段而未正式投入生产。
经过反复讨论，勉强一致通过：以违反《建设项目环境保护管理条例》（下简称《条例》）第十五条和第十九条第一款为由，依据第二十三条第一款实施处罚：责令立即停止生产、及时组织验收；按照该省有关裁量基准，拟定处罚49.3333万元。
就实践看，生态环境保护监管主要围绕三点进行，即以环评文件获得审批为核心的事前预防、以环保设施同时建设为核心的事中监管、以排污许可达标排放为核心的事后监管。《建设项目环境保护事中事后监督管理办法(试行)》（下简称《监管办法》）有全面深刻规定，确定了违法行为及其处罚，因而，本案也从此寻找思路。
以环评文件获得审批为核心的事前预防
从《监管办法》第一条的主要目的：“做好建设项目环境保护事前审批与事中事后监督管理的有效衔接，规范建设项目环境保护事中事后监督管理”，到第二条的规定，“建设项目环境保护事中监督管理，是指环境保护部门对本行政区域内的建设项目自办理环境影响评价手续后到正式投入生产或使用期间，落实经批准的环境影响评价文件及批复要求的监督管理”，以及第五条的规定“建设单位在建设项目开工前和发生重大变动前，必须依法取得环境影响评价审批文件”，可见看出，办理环境影响评价手续属于事前管理问题。
对于违反情形，第十三条概括性规范规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件、环境影响评价文件未经批准，或者建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者环境保护措施发生重大变化，未重新报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由环境保护部门依法责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状；拒不执行的，依法移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处行政拘留。
本案企业按照《环境影响评价法》第二十二条的规定，环境影响评价文件获得生态环境主管部门审批，也不存在违反第二十四条的重新报批和审核情形：建设项目既未发生重大变动，持续建设时间虽长达十年，但一直在建设中，也未出现超过五年方才开工问题。
以环保设施同时建设为核心的事中监管
从上述第二条规定的事中监管定义看出，其时限为：获得环境影响评价手续到正式投入生产或使用期间；其任务是：落实经批准的环境影响评价文件及批复要求的监督管理。本案企业“坚称”未组织环境保护设施验收、属于调试期间而未正式投入生产，一直处在建设过程中，正好处在事中监管的时段，处理要以事中监管为方向寻找突破口破局。
《监管办法》第三条规定了事中监管任务的主要依据，即：“经批准的环境影响评价文件及批复文件、环境保护有关法律法规的要求和技术标准规范”；第六条规定了任务的具体内容，即：（1）经批准的环境影响评价文件及批复中提出的环境保护措施落实情况和公开情况；（2）施工期环境监理和环境监测开展情况；（3）工环境保护验收和排污许可证的实施情况；（4）环境保护法律法规的遵守情况和环境保护部门做出的行政处罚决定落实情况。因而，本案的调查就要细致围绕展开。
对此，多部法律从多个方面做了规定：
一是责任主体明确。《监管办法》第五条规定，建设单位是落实建设项目环境保护责任的主体；《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（下简称《验收办法》）第四条则规定，建设单位是建设项目竣工环境保护验收的责任主体。
本案企业是污染防治设施建设、验收和运行的主体，就要担负起主体应负的责任。
二是建设过程合法。建设项目建设过程中，《环境影响评价法》第二十六条规定，建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施。《条例》从三同时建设和初步设计及其落实两个方面予以规制：第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；第十六条规定，建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算；建设单位应当将环境保护设施建设纳入施工合同，保证环境保护设施建设进度和资金，并在项目建设过程中同时组织实施环境影响报告书、环境影响报告表及其审批部门审批决定中提出的环境保护对策措施。尤其是《监管办法》第五条进一步明确为：“建设项目实施过程中应严格落实经批准的环境影响评价文件及其批复文件提出的各项环境保护要求，确保环境保护设施正常运行”。
《监管办法》第十五条规定了处罚，建设单位在项目建设过程中，未落实经批准的环境影响评价文件及批复文件要求，造成生态破坏的，依照有关法律法规追究责任。
本案企业是否按照环评价文件及其审批意见实施环境保护对策措施，是否按照初步设计、施工合同及其落实组织实施，是否造成了生态破坏，调查都未明确。
三是落实验收制度。编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，《条例》第十七条第一款和《验收办法》第四条都规定：“建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告”。即使是分期建设、分期投入生产或者使用的建设项目，《条例》第十八条、《验收办法》第七条第三款规定还都规定：“其相应的环境保护设施应当分期验收”；其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用，特别是《条例》第十九条第一款的确切前提性规定：“未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”。
验收到底是要做什么，《验收办法》第四条细致规定：编制验收报告，公开相关信息，接受社会监督，确保建设项目需要配套建设的环境保护设施与主体工程同时投产或者使用，并对验收内容、结论和所公开信息的真实性、准确性和完整性负责，不得在验收过程中弄虚作假；并且应当有“验收报告分为验收监测（调查）报告、验收意见和其他需要说明的事项等三项内容”。第十条对“其他需要说明的事项”予以规定：建设单位应当如实记载环境保护设施设计、施工和验收过程简况、环境影响报告书（表）及其审批部门审批决定中提出的除环境保护设施外的其他环境保护对策措施的实施情况，以及整改工作情况等。
为避免理解及执行分歧，第十条又就环境保护设施予以明确：指防治环境污染和生态破坏以及开展环境监测所需的装置、设备和工程设施等。也就将有些人质疑本案企业以生产原生金矿石的生态破坏为主排除在外。按照第五条的规定，建设项目竣工后，建设单位应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，编制验收监测（调查）报告。以排放污染物为主的建设项目，参照《建设项目竣工环境保护验收技术指南 污染影响类》编制验收监测报告；主要对生态造成影响的建设项目，按照《建设项目竣工环境保护验收技术规范 生态影响类》编制验收调查报告。
法律绝不容忍也不接受以长期调试为借口掩护的阶段性生产而违法排污，虽没有明确规定建设期限，但明文规定了验收期限的长度。《验收办法》第十二条规定，验收期限是指自建设项目环境保护设施竣工之日起至建设单位向社会公开验收报告之日止的时间；除需要取得排污许可证的水和大气污染防治设施外，其他环境保护设施的验收期限一般不超过 3 个月；需要对该类环境保护设施进行调试或者整改的，验收期限可以适当延期，但最长不超过 12 个月。
违反规定，《监管办法》第十四条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未按环境影响评价文件及批复要求建设，主体工程正式投入生产或者使用的，由环境保护部门依法责令停止生产或者使用，处以罚款。第十六条规定，建设单位不公开或者不如实公开建设项目环境信息的，由环境保护部门责令公开，处以罚款，并予以公告。《验收办法》第十六条规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，建设项目已投入生产或者使用的，或者在验收中弄虚作假的，或者建设单位未依法向社会公开验收报告的，县级以上环境保护主管部门应当依照《条例》的规定予以处罚，并将建设项目有关环境违法信息及时记入诚信档案，及时向社会公开违法者名单。
从案调查看，是否编制验收报告、公开相关信息，环境保护设施是否与主体工程同时投产或者使用，是否如实记载了环境保护设施设计、施工和验收过程简况、其他环境保护对策措施实施情况，并不明确；从建设至今长达十几年，很可能存在分期建设及验收问题，但调查未涉及；但企业既然未验收，也就绝不能投入生产或者使用，更不能多次进行阶段性生产开采作业，而且依据其称遵守三同时的要求：建设项目2018年 11 月建成，环境保护设施也当同时建成，自竣工之日起至公开验收报告之日的时间已超过一年。
四是遵守调试规定。《验收办法》第六条明晃晃规定：“环境保护设施未与主体工程同时建成的，或者应当取得排污许可证但未取得的”，建设单位不得对该建设项目环境保护设施进行调试；需要对建设项目配套建设的环境保护设施进行调试的，建设单位“应当确保调试期间污染物排放符合国家和地方有关污染物排放标准和排污许可等相关管理规定”；调试期间，建设单位“应当对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行监测”。验收监测应当在确保主体工程调试工况稳定、环境保护设施运行正常的情况下进行，并如实记录监测时的实际工况。
需要明确的是，未取得排污许可证不得调试。如《验收办法》第六条的规定。第十四条具体为：纳入排污许可管理的建设项目，排污单位应当在项目产生实际污染物排放之前，按照国家排污许可有关管理规定要求，申请排污许可证，不得无证排污或不按证排污；建设项目验收报告中与污染物排放相关的主要内容应当纳入该项目验收完成当年排污许可证执行年报。
《排污许可管理条例》第二条集大成规定，“依照法律规定实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者（以下称排污单位），应当依照本条例规定申请取得排污许可证；未取得排污许可证的，不得排放污染物”。而且第二十五条规定，生态环境主管部门应当加强对排污许可的事中事后监管，将排污许可执法检查纳入生态环境执法年度计划。存在“未取得排污许可证排放污染物”，第三十三条规定，“由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。
显然，本案企业违反依证排污，获得环评批复只是申领许可证的条件之一，调查也未涉及。
以排污许可达标排放为核心的事后监管
《监管办法》第二条规定了事后监管定义，即建设项目环境保护事后监督管理是指环境保护部门对本行政区域内的建设项目正式投入生产或使用后，遵守环境保护法律法规情况，以及按照相关要求开展环境影响后评价情况的监督管理。时限为：正式投入生产或使用后；任务为：遵守环境保护法律法规情况，以及按照相关要求开展环境影响后评价情况的监督管理。任务的主要具体依据，第三条规定，事后监督管理的主要依据是依法取得的排污许可证、经批准的环境影响评价文件及批复文件、环境影响后评价提出的改进措施、环境保护有关法律法规的要求和技术标准规范。任务的具体主要内容，第六条规定，事后监督管理的内容主要是，生产经营单位遵守环境保护法律、法规的情况进行监督管理；产生长期性、累积性和不确定性环境影响的水利、水电、采掘、港口、铁路、冶金、石化、化工以及核设施、核技术利用和铀矿冶等编制环境影响报告书的建设项目，生产经营单位开展环境影响后评价及落实相应改进措施的情况。
由此，得出的结论是，本案企业可能存在多个环境违法行为：违反初步设计及其落实、违反调试规定、违反分期建设规定……但调查确定的有：违反竣工验收及期限、违反排污许可规定；可实施处罚的有：依据《条例》第二十三条第一款的规定：“需要配套建设的环境保护设施……未经验收……，建设项目即投入生产或者使用……由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处 20 万元以上 100 万元以下的罚款；逾期不改正的，处 100 万元以上 200 万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处 5 万元以上 20 万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”。因而，本案的处罚适用条款是合适的，还要对有关责任人予以处罚。
来源：中国环境APP